“我国在1996年就颁布了老年人权益保障法，作为我国第一部专门保护老年人合法权益的法律，对保障老年人的合法权益、发展老年事业以及弘扬中华民族敬老、养老的传统美德无疑起到了积极作用，但随着社会经济的发展，老年人权益保护法的不完善之处越发显现出来。”山东政法学院法学院教师谢秀珍说。

大多数专家学者认为：近年来我国经济转轨、社会转型成就显著，老年人的生活环境发生了巨大变化，老年人权益保障法已经不适应经济社会发展的要求，不适应国家应对人口老龄化和老年人的需求，有些条款已经滞后，有的条文过于原则，不具有操作性，实用性不强，为了切实保障老年人的权益，需要对老年人权益保障法进行实质性修改。

2012年12月，全国人大常委会完成对老年人权益保障法的修改。老年人权益保障法从6章50条扩展到了9章85条，新增37条，修改38条，总体来看，修改幅度较大。新增条款多数属于社会服务、社会优待和宜居环境等方面的内容。

新情况、新问题

这次老年人权益保障法修改具有坚实的社情民意基础，社会上修改老年人权益保障法的呼声越来越高。

根据世界卫生组织的定义，一个国家或地区人口中60岁及以上人口所占比例超过10%或65岁及以上人口所占比例超过7%，该国或地区就属于人口老龄化的国家或地区。1999年，我国60周岁以上老年人口占到总人口的10%，按照国际标准，成为老年型国家。此后，我国老龄化快速发展，第六次人口普查显示，截至2010年年底，我国60周岁以上老年人达到1.78亿，占总人口的13.26%。据预测，到“十二五”期末，老年人口将达到2.21亿，平均每年增加860万，老龄化水平提高到16%，到2025年突破3亿，2033年突破4亿。　　　　　　　  

在社会快速老龄化的大背景下，全国人大常委会委员张学忠认为当前老年人权益保障工作主要面临着五种新情况、新问题、新形势：一是老年人照料需求增加。随着生活水平提高和人均寿命延长，重度老龄化的趋势日益明显。与此同时，失能、半失能老人也在快速增加，目前已达3300多万，老年人照料问题日益突出。二是家庭养老功能明显弱化。一方面，“4-2-1”结构（即两个劳动人口负担4个老人、1个儿童）的家庭日渐增多，另一方面，家庭小型化加上人口流动性的增强，使城乡“空巢”家庭大幅增加，家庭养老功能进一步弱化。三是社会养老服务发展滞后。当前社会养老服务体系建设仍然滞后，设施薄弱、人才短缺、产业发展迟缓。四是老年社会保障体系建设亟须完善加强。目前，老年社会保障领域还存在着制度不健全、城乡发展不平衡、覆盖范围窄、保障水平低等诸多问题。五是老年人合法权益保障工作不平衡。一般而言，受经济发展条件制约，城市普遍好于农村，经济较发达地区普遍好于经济欠发达地区。同时，我国的老龄化超前于现代化。　

正是张学忠委员所说的这些新情况、新问题、新形势的显现，让这一次的老年人权益保障法修改显得十分必要，而且成为大多数人的共识。

社会养老体系框架的调整

这次老年人权益保障法修改，对家庭养老模式作了重新定位。将现行法“老年人养老主要依靠家庭”修改为“老年人养老以居家为基础”（第十三条）。

家庭养老是指老年人住在自己或子女的家里，自我照顾或由子女赡养、服侍，安度晚年。这是传统意义上的养老模式。家庭养老在我国沿袭了几千年，老人在家中充分享受天伦之乐，是多数老人向往的理想养老模式。但自我国推行计划生育国策以来，由于独生子女增多，人均寿命延长，家庭结构出现“4-2-1”现象，不可避免地削弱了家庭养老功能，导致空巢老人家庭不断增多。据2000年全国第五次人口普查数据显示，全国空巢老人家庭占家庭户总数的36% 。2003年全国婚姻家庭调查，在城市中，成年子女与父母分开居住的比例高达69%。80岁以上的空巢老人家庭占总数的17．95%。事实上，家庭养老模式还受到人口流动性增强的挑战。许多在外打工的年轻人根本无暇照顾家中的老人。

由于家庭养老功能事实上的弱化，修改后的新老年人权益保障法把“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”作为构建整个社会养老体系的框架。许多专家一直提倡的社区居家养老模式、机构养老模式在这次修法中得到进一步的重视。

所谓居家养老模式，是指老人住在自己的家里，依靠所在社区的居家养老服务机构获取医护、家政、餐饮、娱乐以及精神慰藉等各种服务，并相应承担一定服务费用的养老方式。社区居家养老相对于家庭养老和机构养老而言，可谓兼有两者的长处又避免了两者的短处，是一种扬长避短的理想养老模式。这次修法实际上对社区居家养老模式的发展作出了布局。如，新修改的法律第三十七条规定：地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。第三十八条规定：地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点。

新修改的法律还加强了对养老机构的管理，规定了养老机构设立条件、准入许可和变更、终止等制度，明确了相关部门对养老机构的管理职责（第四十三至四十五条）。加强了养老服务队伍建设，主要规定了养老服务人才培养、使用、评价和激励制度（第四十六条），等等。

在构建社会养老体系框架思路变化基础上的一系列法律调整，是这次老年人权益保障法修改最主要的亮点之一，《修订草案的说明》多次强调：这是我国多年实践经验的总结。

精神赡养得到重视　　

修订草案第十七条规定：家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的赡养人，应当经常看望或者问候老年人。用人单位应当按照有关规定保障赡养人探亲休假的权利。修订草案一公开，这一条就引起了社会的强烈关注。众多媒体纷纷以“常回家看看写入法律”为题对这一规定进行重点报道。

其实，“常回家看看”属于精神赡养的范畴。学者们认为：精神赡养包括三个维度，即人格尊重、成就安心和情感慰藉，换言之，精神赡养必须同时满足老年人的自尊需求、期待需求和亲情需求。还有学者主张：精神赡养不仅局限于家庭生活，还应涵盖养老院、福利院等形式的社会养老机构。

精神赡养是老年人权益保障的一个重要维度。在瑞典、芬兰等北欧福利国家的法律中都有关于子女对父母精神赡养的具体要求，以保证老人们晚年的幸福。这些要求以量化的方式规定了子女与父母的居住距离，每年、每月、每周，甚至每日应当与父母接触的时间和次数，子女与父母谈话的忌语都受到限制，从而最大限度地从立法上保证赡养行为的质量。在日本，也有“一碗汤”距离的规定。

根据马斯洛的需要层次理论，人的需求可以按照由低级到高级分为五个层次，分别是生理需求、安全需求、归属和爱的需求、自尊需求以及自我实现需求。当低级需求满足之后，人们就会追求较高的需求。当温饱问题已经解决，精神需求开始不断强化。从西方发达国家的经验来看，老年人在精神方面的需求会随着社会的发展和进步而逐步变得强烈。在我国，随着生活水平不断提高，越来越多的老人更加注重精神层面的需求，老年人精神赡养问题也越来越受到社会的广泛关注。因此，这一次修法，精神赡养的重视程度和可操作性在新法中得到了强化，并且作为修法的一个重要思路之一，渗透到了许多条款之中。

如新法第十四条规定：赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。第二十七条规定： 国家建立健全家庭养老支持政策，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，为老年人随配偶或者赡养人迁徙提供条件，为家庭成员照料老年人提供帮助，等等。