五年过去了， 在山西、上海、浙江、广东、重庆五省(市)进行的事业单位养老制度及分类改革试点工作进展缓慢，尚无一个省市出台完整的实施方案。

2008年年初，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》(下称《方案》)，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省(市)试点事业单位养老制度及分类改革。事业单位人员由财政全额负担的退休养老制度，改为由个人及单位共同缴费的养老保险制度，最终待遇将在有所平衡的基础上，参照企业职工基本养老保险制度衡定。

截至目前，方案出台已五年有余，这项饱受争议并事关全国3035万事业单位工作人员养老金的改革似乎仍在原地踏步。记者注意到，五个省市尚无一个省市出台完整的实施方案。

试点改革二次夭折

五年前出台的《方案》，改革思路相对明确，拟分两步走。

先是对各省庞大的事业单位队伍进行分类，其中行政类事业单位可直接并入机关单位，按公务员对待。经营类事业单位则直接转为企业，与企业养老保险制度对接。最终的改革对象是那些“分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员”。

第二步则是对这部分人实行与目前的企业职工基本养老保险制度模式一致的养老保险制度，即要求单位与个人共同负担基本养老保险费，其中单位缴费比例不超过单位工资总额的20%，个人缴费比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。

一个总的指导原则是，事业单位实现和企业相同的个人缴费，养老金下降不可避免。

简单梳理了五个试点省份的改革路径后不难发现，广东作为最早启动改革的省份，遭遇到的阻力也最大，2008年12月中旬，广东省有关部门起草的“广泛征求意见”的事业单位人事制度改革计划方案一经公布，在涉及到高等教育、医疗等行业领域的事业单位中，就已经掀起一波“提前退休潮”。此后，上海、重庆、浙江及山西均未出台成型的改革方案。

记者也注意到，国务院的方案中提到要建立职业年金，以提高事业单位人员改革后的养老待遇，但该方案并未给出任何具体措施，这导致试点各省在出台各地自身方案时并无一个客观依照的标准，较难把握。不仅如此，方案中也未明确改革后养老金水平如何变化。这直接造成被改革群体出现提前恐慌。

事实上，此次试点改革并非事业单位养老保险在全国范围内的第一次折戟。

早在1992年，原人事部就曾下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，在云南、江苏、福建、山东等省开始局部试点。但最终由于各地试点步调不一，一直没有形成全国统一的事业单位养老保险的全面改革方案等原因，改革以失败告终。

养老金应提高而非降低

在改革试点的广东，事业单位分为三类：行使行政职能的事业单位、从事公益性活动的事业单位和从事经营性活动的事业单位。其中，从事公益性活动的事业单位又分为小三类：资源不宜市场配置的涉及到经济社会安全根本利益的事业单位、资源可部分市场配置并面向社会提供基本公益服务的事业单位、在政策支持下可基本实现由市场配置资源的事业单位。此次事业单位养老金改革试点范围基本是二大类中的二小类，主体是医疗卫生和大学等。

上述分类在中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文看来却是改革推进困难的一个重要原因。“如此碎片化的试点必然导致相互攀比和人为制造恐慌，其结果必将是改革难以推动，这显然等于增加了改革的政治成本，人为拉长了改革的历史进程。”他告诉记者。

不仅如此，他还认为，按此方案，事业单位改革后养老金下降不可避免。比较之前我国企业职工养老保险体系的建立过程，会发现这并不符合“增量改革”的基本思路。

“目前的事业单位养老保险改革试点，其退休金将与企业职工拉平，很明显会降低事业单位人员的退休待遇。而正常的解决途径应是逐步提高低保障人群的待遇，抑制高保障人群退休待遇的过快增长，而不是降低目前的退休保障水平。”他表示。

国家行政学院教授汪玉凯也认为，事业单位养老制度改革，并不该仅仅是向企业养老保险模式对接，而是应与公务员群体、企业职工养老机制三种类型改革形成联动、对接。在对事业单位实行改革的同时，《社会保险法》等对公务员体系的养老保险改革语焉不详，这正是山西等5个试点省市多年来难以推进事业单位养老保险改革的主要原因之一。

而此种改革方案在广东省也的确遭遇到了以高校教职工为代表的公益类事业单位内掀起的提前退休潮的抵制，也是让该项改革难以持续在当地推进的一个重要阻力。

“一念之差令你的退休生活有着天壤之别。”改革当年就申请提前退休的华南理工大学一位杜姓教师告诉中国商报记者，如果按照老的办法退休，退休金每月尚可以维持在每月3800元左右，但如果不申请提前退休被改革的话，退休金则只有1700余元。

“1700余元连以前的一半都不到，在广州这样的城市退休生活质量会受到很大影响，在这种环境下，傻瓜才不会选择提前走掉。”他告诉记者。

2008年12月中旬前后，华南理工大学人事处办公室日日人满为患，前来询问退休政策的教职工川流不息，不少符合条件的教师打算先退休，一来可以享受改革前较高的退休待遇，二来提前退休后还可以被学校返聘或找个社会兼职，收入也不会太差。

这样的场景也同时出现在广东省内的其他各大高校。被改革的教师群体都担心自己成了吃螃蟹的第一人，想方设法让自己逃离受影响的群体。

在这样的背景之下，广东省事业单位养老保险制度试点改革举步维艰。

基本养老与补充养老相结合

在中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧看来，一个最稳妥的改革路径是，借鉴养老保险制度比较成熟国家的做法，将养老保险制度分成基本养老保险和补充养老保险两大块，而并非目前社会统筹加个人账户的统筹模式。

他告诉中国商报记者，基本养老保险就是本国公民人人都有，由社会统筹，现收现付。这一块主要体现公平，保障退休人员的老年基本生活需求。而基本生活水平也可以作定量研究的。比如食品支出需要多少钱，住房支出需要多少钱，水、电、燃气等等。然后根据需要的数量和市场价格计算出购买基本生活必需品和相应服务的标准。在这个基础上，年年根据物价的变动来进行调整，不分农民、工人等不同群体，根据自己收入缴纳一定的养老保险。退休以后都拿的是统一水平。这个之外，还有补充养老保险，采用个人账户，储备积累的方式，与个人的贡献、效率、工资挂钩的那一部分养老保险制度，多交多得，少交少得。

“基础养老金应该由政府运作。筹资方式是“三方筹资”，即雇主、雇员和政府。费用由雇主和雇员双方缴费，不足部分由政府财政补贴。从实际的运行状况看，比较成熟的养老保险制度，基本养老保险大多要靠国家财政补贴来维持平衡。”他表示。

对比国外，日本的“国民年金”，国家补贴已经达到全部支出的二分之一。

唐钧建议，我们应该借鉴国际通行的运营模式，把基本养老保险和补充养老保险分开。目前我们是把两个都放在一个制度里面，既要讲公平，又要讲效率，这样讲不清楚。

“在同一个制度，即基本养老保险制度当中，既有社会统筹，又有个人账户。‘统筹＋账户’的模式看起来很好，但这意味着正在工作的劳动者既要为赡养离退休人员作出贡献，又要为自己的个人账户储备积累。这与社会保险筹资的一个基本原则不相容，即无论是企业缴费还是个人缴费都得有个限度——对于企业，不能影响其正常的经营活动。对于个人，不能影响其当前的基本生活。”他表示。“简单的“并轨”并不能解决问题，公平”和“效率”，只有用两个制度来做才行。这就是以上说的基本养老保险和补充养老保险。”

今后对于企业和机关事业单位养老金并轨的进一步推进，郑秉文则建议，事业单位改革要真正建立职业年金制度，以职业年金为补充，改革后的待遇水平不降低，这样才能调动事业单位积极性。此外，他也主张事业单位和公务员一起改革。

也有业内专家认为，不同养老制度并轨是未来的改革大方向，但由于前期事业单位养老保险改革试点在个人缴费、职业年金、支付水平等机制上没有理顺，改革迟迟难以真正启动，使得决策部门对养老金并轨改革更为谨慎。