根据台湾经建会最新的人口统计，随着台湾战后婴儿潮逐渐步入老年，台湾的老龄化程度快速加深。目前65岁以上的老年人口约占总人口的11%，预计在2018年成为高龄社会(65岁以上的人口占总人口的14%以上)，很快在2025年就会成为超高龄社会(65岁以上的人口占总人口的20%以上)。台湾社会的老龄化加速让社会负担日益沉重。如何构建养老保障制度使老年人过上尊严体面的退休生活成为社会日益关注的焦点。近年来台湾当局做出了系列政策安排，构建了多层次的养老保障体系。

台湾地区的养老保障体系

台湾地区的养老保障体系大致由三个层次构成。

第一层次是基本养老保障,类似我国的基本养老保险。主要由两类构成,一类是与职业相关联的养老保险。凡是25岁以上65岁以下的所有国民,若有职业,则必定涵盖在劳工保险或是军公教保险(根据所从事的职业而定);一类是适用于没有工作的人。若无职业按规定应该加入国民年金保险(但仍属劝导性质,对于没有意愿缴费的国民,仍无强制性或任何惩罚机制)。台湾民众若因失业而失去参加劳工保险资格,台湾的劳工保险局更会主动将其原有的劳工保险账户终止,并且立即将之转换到国民年金保险账户。因此台湾地区第一层体系的老年年金涵盖率几乎已达百分之百。

第二层次是职业退休金制度,类似我国的企业年金和职业年金。主要体现为由企业、员工共同缴费,政府给予税优支持的补充养老制度。目前台湾的职业退休金体系按照单位性质类型不同而大致分为四类：一是政府受雇者(主要为公务人员、公立学校教师以及军职人员);二是民营企业受雇者(及台湾劳动基准法下所定义的劳工);三是私立学校教职员;四是公营事业单位(例如台湾中油公司、台湾电力公司、台湾肥料公司、中华电信、中华邮政)的员工。这四类员工有其各自的职业退休金制度。此外不属于受雇者身分的民众(像家庭主妇与自雇者),原则上就没有第二层的职业退休金制度。

第三层次是自愿性补充养老制度。主要包括两部分：一类是在职业退休金制度中, 员工还可以选择在要求的员工匹配缴费外,自愿额外缴费。这一自愿缴费积累部分作为第三层次的养老制度之一,可以享受递延征税的税优政策;另一类则是不具有递延征税的退休金制度,比如各民营企业自行举办的职工福利制度。此外,台湾的部份公营事业员工,也都有自愿缴费的储蓄性养老制度,并可于退休后享有较高的优惠存款利率(例如13%的年利率)。

除以上三层次养老保障制度之外,台湾还针对中低收入的老人提供非缴费性社会福利制度,类似我国的低保、高龄补贴等。包括年满55岁未满65岁少数民族每人每月3000元的给付、中低收入老人生活津贴、对无力负担全民健保费用的老人补助和特别针对身心障碍老人的照顾津贴等。满足一定条件的老年人无需缴费即可享受这些津贴补助。

台湾地区各养老保障制度的主要内容

从横向来看,台湾地区的养老保障体系呈现出多层次。从纵向来看,台湾地区的养老保险基本是按职业的不同而建立起多种不同的养老保险项目,分为劳工养老、军人养老、公教养老、私校教职员养老、国民年金养老。除此之外仍有少数人群,像国营企业员工及政府机关的约聘人员或临时人员等,没有被涵盖在以上的五大类中。

——劳工养老制度

第一层次：劳工保险。5人以上的公司雇员要求强制参加,缴费由雇员、雇主和政府三方共担,分担比例分别为雇员20%、雇员70%、政府10%。费率合计为雇员月工资的7.5%至13%(2008年为7.5%,施行后第三年调高0.5%,其后逐年提高至13%)。领取的待遇水平与缴费时间和缴费基数有关,实行长缴多得,多缴多得。

第二层次：劳工职业退休金。与我国的企业年金企业自愿参加不同,台湾地区的劳工职业退休金强制雇主最低缴费,最低费率不得低于员工月工资的6%,没有上限规定;雇员则可在月工资的6%以内选择自愿缴费。台湾当局对于该制度给予了极大的税优支持。雇主缴费部分全部享受免税,上不封顶;雇员缴费的6%以内可在税前扣除。雇主与雇员的缴费计入雇员个人账户由劳保局统一管理。领取时按月或一次性领取。其中按月领取需将账户部分积累转换为年金保险以规避长寿风险,一次性领取则规定账户积累期间的每年收益率不得低于银行二年定期存款利率,如有不足由国库补足。

第三层次：劳工自愿性补充养老制度。主要指在职业退休金制度中,员工的自愿额外缴费。此外还包括形式多样的员工福利计划。有些台湾民营企业及在台湾的外商公司,透过受托银行设计兼具员工福利、储蓄、退休及投资理财的员工福利信托商品。例如员工持股信托,主要投资自己公司股票;员工福利及储蓄信托,投资标的除自己公司股票外,还包括定存、国内外基金或其它国内外有价证券等;员工退职金信托,则是用以弥补劳基法或劳工退休金条例下退休金可能不足的一种福利措施。

——军公教人员养老制度

台湾地区军公教养老制度是台湾地区目前最为优厚的退休保障体系,其中第一层、第二层的退休所得替代率总和大约在70%到100%之间,远高于劳工退休养老体系以及私校教职员退休养老体系。

第一层次：军公教保险。覆盖对象主要为政府机关人员、公立学校的教职人员、私立学校的具有编制的教职人员、以及军人。公教的缴费为月工资的4.5%-9 %(逐年提高),军人的缴费为3%-8%,由参保人员和政府按照35%和65%的比例共同承担。领取的养老待遇与缴费年限和缴费基数相关。

第二层次：军公教职业退休金。军人与公立学校教育人员的缴费费率为8%-12%,公务人员的缴费费率为12%-15%;缴费基数为月工资的2倍;由参保人员和政府按照35%和65%的比例共同承担。领取的养老待遇与缴费年限和缴费基数相关。

——私校教职员养老制度

目前台湾地区私校教职员养老制度第一层、第二层的退休所得替代率总和大约在30%到60%之间,远低于劳工退休养老体系及军公教退休养老体系。

第一层：并入公教人员养老保险体系,两者相同。

第二层：私立学校教职员退休金。缴费费率为12%;缴费基数为月工资的2倍;由教职员、私立学校和政府按照35%、32.5%、32.5%的比例共同承担。领取时按月或一次性领取。其中按月领取为将账户余额转换为年金保险领取;一次性领取则是领取账户余额。

第三层次：自愿性补充养老制度。主要包括两部分：一类是在第二层次私立学校教职员退休金中,员工选择的自愿额外缴费。这一自愿缴费需要作为私立学校的自愿缴费的匹配缴款,可以享受递延征税的税优政策;另一部分是学校自行建立的教职员退休福利制度。由教职员和学校的缴费组成,学校自行负责投资运作,不享受税优。

——“国民年金”制度

未参加劳工、公教人员、军人等社会保险者均应加入国民年金,从而实现养老保障制度的全覆盖。目前,国民年金以1123台币新台币为月投保金额,政府提供补助40%,民众自身负担60%。对于部分弱势群体政府将分别情形提高保费的补助比例。

台湾地区养老保险的基金管理与运用

台湾地区的养老保险基金按照不同的养老保险项目而分属不同的机构管理,总的来看养老基金并未实现统一管理。比如公教人员养老保险以铨叙部为主管机关;劳工养老保险以行政院劳工委员会为主管机关,其中劳工保险由劳工局为承办机关、劳工退休金委托中央信托局(台湾银行)办理;国民年金以内政部为主管机关,委托劳保局办理,并设监理会负责业务监督及审议保险争议事项;军人保险以“国防部”为主管机关;私立学校教职员工的退抚金以教育部为主管机关。

台湾地区养老保险的基金运用则较为灵活。劳工保险、退休金基金,包括国民年金等,均可由承办部门自营管理运用,或委托外部机构管理运用。投资范围较为宽广,包括债券、银行存款、股票、衍生金融产品以及海外市场等,同时也可以贷款的方式提供政府或公营事业机构以转为投资,由政府以有偿性或可分年编制预算偿还。有的养老基金还规定了投资的保底收益,不足部分由“国库”补足差额。

台湾地区养老保险制度的启示

(一)重视法律引领和规范作用,通过立法推进我国养老保险制度的全面建立

台湾地区的养老保险体系比较完备,养老保险制度内容丰富,具体规定细致复杂。在建立各项养老保险制度时,台湾地区非常强调立法的作用,法律渗透到了各项养老保险制度的方方面面,通过法律来引领和规范各项养老保险制度,为各项养老保险制度的顺利建立与有效推行奠定坚实的基础。

鉴于此,大陆可借鉴台湾地区的做法,强化立法在养老保险制度建立时的作用,尽快完善社会保险法相关的配套制度;通过法律的引领和规范作用,尽快建立、健全和完善我国的养老保险制度体系。

(二)强制性和自愿性相结合,完善我国的企业年金制度

在台湾地区,作为养老保险体系第二层级的劳工退休金,按规定,雇主负担部分不得低于个人薪资的6%,劳工可在个人工资6%的范围内自愿缴费。对6%企业交费的部分,是企业必须负担缴费的底线,具有强制性,超过部分则没有限制,和大陆企业自愿建立的企业年金制度存在差异。该项制度对维护社会公平,提高养老保障体系第二层级的保障具有促进作用。

为此,在我国作为养老保险体系第二层的企业年金制度,发展徐缓,不时遭致“富人俱乐部”质疑的当下,可考虑借鉴台湾地区劳工退休金的做法,建立具有强制性和自愿性相结合业年金制度,即对企业规定一个最低缴费标准,同时赋予其在标准之上自愿缴费的选择权。

(三)坚持社会公平性,推进我国国家机关和事业单位人员养老保险制度改革

目前,台湾地区军公教养老制度是台湾地区最为优厚的退休保障体系,其中第一层级第二层的退休所得替代率总和大约在70%到100%之间(扣除物价上涨因素后,替代率也达到55%左右)。远高于劳工退休养老体系及私校教职员退休养老体系。虽“国民年金”制度的实施,使台湾地区以劳、公、教、军保险和“国民年金”共同组成的养老保险体系得以形成,但不同职业、身份之间养老金的明显差异,凸显其公平性不足。

相较于台湾地区及我国城镇企业职工的养老保险制度,我国的国家机关和事业单位人员的养老保险制度建立滞后,也存在在养老保障方面形成的二元或多元分立状况及社会分配不公平问题。为此,我国在进行国家机关和事业单位人员的养老保险制度改革时,可以借鉴台湾地区公务员养老保险制度成熟的保障体系,但要克服其存在的不公平性问题。

(四)建立统一的监管体制和一体化管理制度

台湾地区政府在对各类养老保险项目的管理上分散,无法统一。彼此分割、各自为政的问题非常突出,导致在社会保险的管理方面无法统一,增加了管理所需的成本支出,造成了管理资源的浪费。

台湾地区这种多头管理缺乏一体化的制度安排管理的状况,在大陆地区同样存在,镇保、农保、综保等保险项目亦是因身份差异形成,资源浪费,不公平问题较为突出。为此,我国的养老保险制度建设,应坚持统一监管体制,建立一体化的管理制度,合理配置资源,维护社会公平。

(五)进一步放开投资范围,拓宽养老保险基金的投资渠道

台湾地区,作为第一层的劳工保险和作为第二层的劳工退休金的投资范围,均比大陆作为第一层的社保基金和作为第二层的企业年金的投资范围要宽的多。除存款、债券、股票外,还可以投资信托产品、金融衍生产品、不动产等,不仅可以投资台湾地区的金融产品,还可以投资于海外的金融产品。

大陆可以借鉴台湾地区养老保险基金投资管理的经验,进一步放开投资范围,拓宽养老保险基金的投资渠道,为,为养老保险基金的增值保值提供更大的空间。

(六)进一步发挥金融机构在养老保险业务中的推动作用

在台湾地区,作为第二层劳工退休金制度重要内容的年金保险,以及第三层劳工自行购买的养老保险保险商品(年金险、还本型保险、投资型保险、变额年金、变额寿险及变额万能寿险)、信托商品(退休安养信托)等,为劳工养老保险提供了更多选择,其中金融机构发挥着重要的作用。

鉴于此,大陆可在政策上给从事养老保险业务的机构更多支持,进一步发挥金融机构在养老保险业务中的推动作用,为养老保险市场提供更多、更好的养老保险产品,促进我国养老保险事业的大发展。